Dotowanie zasiłków i stypendiów uczniowskich
Dotowanie zasiłków i stypendiów uczniowskich
W lipcu br. resort edukacji przedstawił swoje stanowisko w sprawie dotowania zasiłków i stypendiów uczniowskich przyznawanych w trybie określonym w ustawie o systemie oświaty. To odpowiedź na wątpliwości, które pojawiły się po wejściu w życie ustawy z dn. 29.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.).
Skąd wątpliwości?
Uchwalona w 2009 r. ustawa o finansach publicznych (dalej – u.o.f.p.) wprowadziła nowe rozwiązanie w zakresie udzielania j.s.t. dotacji celowych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych. Chodzi o ustanowiony w art. 128 ust. 2 tej ustawy mechanizm współfinansowania kwoty dotacji przez budżet państwa oraz budżet j.s.t.
Zgodnie z tym przepisem kwota dotacji przyznanej j.s.t. nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że ustawy odrębne stanowią inaczej. Dla gmin – beneficjentów dotacji takie rozwiązanie to dodatkowe obciążenie finansowe. Muszą bowiem najpierw uzyskać dodatkowe środki, z własnych dochodów, by zgromadzić wkład własny wymagany art. 128 ust. 2 u.o.f.p., czyli co najmniej 20% całej kwoty dotacji.
Na dofinansowanie wypłacanych uczniom świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym – stypendiów szkolnych i zasiłków szkolnych gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa (art. 90r u.s.o.). Czy mechanizm współfinansowania obejmuje wskazane wyżej formy pomocy przyznawane uczniom w trybie ustalonym w u.s.o.? czy gminy muszą dokładać do finansowania stypendiów i zasiłków uczniowskich z własnych środków? – takie uzasadnione pytania zrodziły się po wejściu w życie omawianej regulacji nowej ustawy o finansach publicznych.
Pole do interpretacji dała niejednoznaczna redakcja art. 128 ust. 2 u.o.f.p., który z jednej strony zezwala na odstępstwo od opisanych w nim zasad współfinansowania, odsyłając do „odrębnych ustaw”, ale z drugiej nie formułuje jasnego kryterium pozwalającego z całą pewnością uznać daną regulację dotyczącą przyznawania dotacji za odrębną bądź nie. W tym konkretnym przypadku, będącym przedmiotem analizy MEN, chodzi o regulacje u.s.o., które nie przewidują obowiązku współfinasowania przez gminy dotacji przeznaczonej na zrealizowanie wypłat pomocy materialnej dla uczniów.
Powstało zatem pytanie, czy w świetle art. 128 ust. 2 u.o.f.p. można uznać, że u.s.o. w sposób odrębny reguluje przekazywanie dotacji na stypendia i zasiłki uczniowskie.
MEN: dotacje na stypendia i zasiłki uczniowskie nie są objęte obowiązkiem współfinansowania przez gminy
Czy do udzielania pomocy materialnej uczniom w trybie określonym w u.s.o. należy stosować bezpośrednio nową ustawę o finansach publicznych i będący przedmiotem wątpliwości art. 128 ust. 2 tej ustawy, czy kwestię tę w odrębny sposób reguluje sama ustawa o systemie oświaty?
W opublikowanym przed kilkoma tygodniami wyjaśnieniu resort edukacji rozstrzygnął wskazane wyżej wątpliwości na korzyść gmin. Uznał bowiem, że „wejście w życie nowej u.o.f.p. nie powinno powodować zmian w zakresie dotowania stypendiów i zasiłków uczniowskich polegających na ponoszeniu przez gminy co najmniej 20% kosztów realizacji zadania, przy czym granice tego zadania określa rozdział 8a u.s.o.”. Wskazał też na argumenty natury konstytucyjnej, które przemawiają za tym, by uznać, że miarodajny dla przyznawania dotacji w trybie u.s.o. jest stan prawny sprzed wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych.
Bezpośredniemu stosowaniu nowej u.o.f.p. do finansowania pomocy materialnej dla uczniów sprzeciwia się:
- zasada zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji), gwarantująca ochronę podmiotu w sytuacjach, w których rozpoczął on określone przedsięwzięcie (np. realizację pomocy materialnej dla uczniów) na gruncie dotychczasowych przepisów, a uległy one zmianie w toku realizacji tego przedsięwzięcia,
- wywodzona z art. 167 ust. 4 Konstytucji zasada, zgodnie z którą zmiany w zakresie zadań i kompetencji j.s.t. następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.
Po pierwsze, obowiązek stosowania w omawianym zakresie nowej u.o.f.p. jest nie do pogodzenia z interesem gminy. Mechanizm współfinansowania prowadziłby do zmniejszenia wydatków na stypendia i zasiłki uczniowskie, powodując pogorszenie sytuacji gmin, a w dalszej kolejności – uczniów, do których skierowana jest pomoc materialna. Z jednej strony bowiem gmina powinna dążyć do zaspokojenia w maksymalnym stopniu potrzeb materialnych swoich mieszkańców, z drugiej – realizacja tego celu wymagałaby od niej sprostania większym obciążeniom finansowym w postaci tzw. wkładu własnego, którego wysokość rosłaby wraz z kwotą otrzymanej dotacji.
Po drugie, poprzednio obowiązujący stan prawny nie uzależniał przyznania dotacji od dysponowania przez gminę wkładem własnym. Konsekwencją bezpośredniego stosowania nowej u.o.f.p. byłaby zmiana w zakresie zadań gmin, polegająca na dodatkowym obciążeniu gmin przy jednoczesnym braku rekompensowania „zmianami w podziale dochodów publicznych”.
Wskazane wyżej argumenty natury konstytucyjnej przemawiają za tym, by uznać, że w zakresie finansowania pomocy materialnej dla uczniów zastosowanie znajduje stan prawny sprzed wejścia w życie nowej u.o.f.p., natomiast „odrębna” ustawa, o której mowa w art. 128 ust. 2 u.o.f.p., to ustawa o systemie oświaty. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym u.s.o. w odmienny, i dodajmy – o wiele korzystniejszy dla gmin, sposób reguluje zasady przyznawania dotacji celowych przeznaczonych na sfinansowanie pomocy materialnej dla uczniów. Realizacja tego zadania nie wymaga zatem od gmin angażowania środków własnych – gminy nie muszą więc dokładać z własnych budżetów do otrzymywanej z budżetu państwa środków na sfinansowanie pomocy materialnej dla uczniów.
Małgorzata Tabaszewska