Sytuacja finansowa przedszkoli w świetle orzeczeń sądów administracyjnych
Sytuacja finansowa przedszkoli w świetle orzeczeń sądów administracyjnych
Oczywistym jest, że przedszkola to bardzo ważne placówki z punktu widzenia polityki społecznej państwa. Ich dostępność może nie tylko wpływać na życiowe decyzje, ale wręcz o nich przesądzać. Nie ulega wątpliwości, że brak alternatyw dla osobistej opieki nad dzieckiem ogranicza choćby aktywność zawodową kobiet. W niektórych wypadkach rezygnacja z pracy to cena, jaką muszą one zapłacić za posiadanie dziecka.
Należy ubolewać nad tym, że w polskich realiach kobiety nierzadko zmuszone są podejmować takie decyzje. Martwić może fakt, iż osoby w sile wieku, dysponujące znacznym potencjałem intelektualnym, nie mogą jednocześnie wykonywać pracy zawodowej i spełniać się w charakterze rodziców. Cierpi na tym nie tylko rozwój gospodarczy, ale także, a być może przede wszystkim, przyrost naturalny. Dla części potencjalnych rodziców brak miejsc w przedszkolach stanowi bowiem jeden z kluczowych argumentów przemawiających przeciwko posiadaniu liczniejszego potomstwa.
Statystyki wyraźnie pokazują, że poruszany problem nie jest marginalny. Do przedszkoli uczęszcza bowiem jedynie 63,1 proc. dzieci (na wsiach ten wskaźnik jest jeszcze niższy). Z takim wynikiem Polska figuruje na szarym końcu zestawienia obejmującego państwa UE. Taka sytuacja nie wynika bynajmniej z oporu rodziców przeciwko posyłaniu dzieci do wspomnianych placówek. Świadczyć o tym może fakt odrzucania znacznej liczby podań o przyjęcie do przedszkola przy okazji każdego kolejnego naboru.
I tak już trudna sytuacja rodziców może jeszcze ulec pogorszeniu. Rozstrzygnięcia, jakie w ostatnich miesiącach zapadają w sądach administracyjnych, mogą bowiem skutkować znacznymi trudnościami w utrzymywaniu publicznych przedszkoli przez samorządy.
Problemy z interpretacją
Właściwa ocena ww. rozstrzygnięć wymaga zaznajomienia się, choćby w podstawowym stopniu, z problematyką finansowania przedszkoli i odpłatności za ich świadczenia. W obowiązującym stanie prawnym utrzymanie wspomnianych placówek spoczywa na barkach prowadzących je samorządów. Jako że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin, to głównie one muszą się zatroszczyć o środki na realizację tychże zadań. Co ważne, nie są w tym zakresie wspomagane przez budżet państwa.
Jak stanowi u.s.o., przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wspomniana podstawa została zdefiniowana w rozporządzeniu MEN z dnia 23.12.2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Jak z kolei stanowi inny akt prawny – rozporządzenie MEN z dnia 21.05.2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624) – czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.
Interpretacja przytoczonych regulacji sprawiła wiele problemów osobom odpowiedzialnym za finanse gmin. Problemy te zaowocowały nierzadko błędnym rozumieniem zakresu podstawy programowej. Podobnie rzecz się miała z charakterem usług świadczonych w przedszkolu po upływie wymaganych ustawowo 5 godzin dziennie. Często przyjmowano mianowicie, że każda taka usługa wykracza poza zakres podstawy programowej, co skutkowało naliczaniem opłat za wszystkie prowadzone w tym czasie zajęcia. Jak jednak wynika z kolejnych orzeczeń sądów administracyjnych, tego rodzaju praktyki nie są uprawnione.
Uchwały nieważne
Sytuację wielu samorządów gminnych dobrze ilustruje przypadek Gminy Borów. Zastrzeżenia Wojewody Dolnośląskiego sprawiły, że stwierdził on nieważność jednego z paragrafów uchwały Rady Gminy w sprawie opłat za świadczenia publicznego przedszkola. Wojewoda uznał bowiem, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 14 ust. 5 u.s.o., który upoważnia Radę do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową. Oto treść zakwestionowanego fragmentu uchwały:
„1. Za świadczenia Przedszkola Publicznego w Borowie w zakresie prowadzenia zajęć opiekuńczo-wychowawczych przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala się opłatę w wysokości 8% minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10.10.2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). 2. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata, o której mowa w ust. 1 podlega zwrotowi w proporcjonalnej wysokości za każdy dzień nieobecności”.
Gmina Borów nie podzielała zastrzeżeń Wojewody i w efekcie sprawa znalazła swój finał w NSA. W skardze kasacyjnej podniesiono, że wspomniana opłata pobierana jest tylko i wyłącznie w przypadku korzystania przez dziecko z zajęć opiekuńczo-wychowawczych wykraczających poza podstawę programową. Zgodnie ze statutem placówki, dzienny czas pracy przedszkola w Borowie wynosił 9 godzin, zaś czas realizacji podstawy programowej 5 godzin. W rozumieniu Gminy poza podstawę programową wykraczały zatem wszystkie zajęcia odbywające się w szóstej i kolejnych godzinach pobytu dziecka w przedszkolu.
Zapatrywania tego nie podzielił ani WSA we Wrocławiu, ani też NSA. Zdaniem sądu II instancji fakt przebywania dziecka w przedszkolu nawet do 9 godzin dziennie nie jest równoznaczny z przekroczeniem podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Jak zauważył NSA, określenie w statucie przedszkola, iż podstawa programowa realizowana jest przez 5 godzin dziennie nie oznacza, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola wykluczona jest realizacja takiego programu. Także i wtedy jest on zdaniem Sądu bezpłatny.
NSA również w innych kwestiach przychylił się do argumentacji organu nadzoru i Sądu I instancji. Stwierdził mianowicie, iż przedmiotowa uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą, m.in. niezależną od czasu, w którym dziecko korzysta z zajęć przewidzianych podstawą programową. Sądy tymczasem wielokrotnie dawały wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty.
W analizowanym przypadku, zdaniem Sądu I instancji, takiej konkretyzacji zabrakło. Nie spełniała tego wymogu istniejąca regulacja – nie pozwalała ona bowiem na kontrolę, czy w ramach opłaty mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Co więcej, obowiązek uiszczania opłaty ustanowionej przez Gminę spoczywał w takim samym stopniu na wszystkich rodzicach tudzież opiekunach. Zakresu i jakości dodatkowych świadczeń, z których korzystały poszczególne dzieci, w ogóle w tym wypadku nie uwzględniano. Nie była tym samym realizowana zasada ekwiwalentności, zgodnie z którą świadczenie jednej ze stron powinno być odpowiednikiem świadczenia drugiej z nich.
Ważne skutki nieważności
Od czasu wydania powyższego orzeczenia los Gminy Borów podzieliło wiele innych gmin w Polsce. Sądy administracyjne konsekwentnie orzekają w tego rodzaju sprawach na ich niekorzyść. Niedawno stało się tak w przypadku Gminy Bukowiec. Nie pomógł nawet fakt, iż Rada Gminy, uznając racje prokuratora, uchyliła zakwestionowaną przezeń uchwałę.
WSA podniósł, iż choć postanowienia wspomnianej uchwały utraciły moc obowiązującą, to kształtowały stosunki prawne istniejące nadal po dacie jej uchylenia. Dla przykładu, wciąż możliwe było egzekwowanie od rodziców zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Sąd zauważył zatem, że dopiero stwierdzenie nieważności wspomnianego aktu oznacza jego wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc (od chwili podjęcia uchwały).
Takie rozstrzygnięcia jak powyższe w sposób oczywisty rodzą obawy przedstawicieli samorządów gminnych. Przewidują oni, iż rodzice będą się domagać zwrotu już uiszczonych opłat. Samorządowców uspokajają eksperci. Wskazują na regulacje k.c. (art. 753 w zw. z art. 750), dzięki którym gminy będą w stanie dowieść, że potencjalne roszczenia rodziców są bezzasadne.
Przedstawicielom samorządów wciąż jednak towarzyszy niepewność. Nie sprzyja im ani wykładnia obowiązujących przepisów ani ich aktualny kształt. Zwraca się bowiem uwagę, że obecna podstawa programowa obejmuje niemal wszystkie zajęcia, jakie można prowadzić z dziećmi. Pobieranie opłat dotyczyć może w związku z tym bardzo wąskiego zakresu świadczeń, takich jak: nauka języków obcych, gimnastyka korekcyjna czy pływanie. Są to jednak zajęcia prowadzone poza przedszkolem lub przynajmniej przez kadrę spoza przedszkola. Nie sposób więc nie zauważyć, że w większości przypadków możliwość pobierania opłat nieodłącznie wiązać się będzie z ponoszeniem przez gminy dodatkowych kosztów.
Przedstawiciele samorządów nie ukrywają, że pozbawienie przedszkoli środków finansowych pochodzących od rodziców negatywnie wpłynie na los placówek. Część z nich zostanie zamknięta, w niektórych skróceniu ulegnie czas pracy. Te ostatnie funkcjonować mają jedynie przez 5 godzin dziennie, bo właśnie takie są minimalne wymagania ustawowe.
Zmiana pożądana
Skala zaistniałych problemów jednoznacznie pokazuje, że obowiązujące przepisy mogą wprowadzać w błąd przedstawicieli władz samorządowych. Trudno o jednoznaczną interpretację obecnych regulacji, a przyjęta przez sądy linia orzecznicza nie jest korzystna z punktu widzenia dysponentów gminnych finansów. Jak wynika z ich wypowiedzi, konsekwencje wydawanych w ostatnim czasie orzeczeń mogą być poważne. Wielce pożądane jest w tym wypadku podjęcie przez MEN odpowiednich kroków tak, by czarny scenariusz jednak się nie ziścił.
Ministerstwo zapewnia, że zmiany w przepisach są przygotowywane. Trwają już ponoć prace nad nowelizacją rozporządzenia MEN z dnia 21.05.2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624). Przedstawiciele resortu zapewniają przy tym, iż analizie poddawane są także inne akty prawne. Ma to pozwolić na ustalenie czy prócz nowelizacji rozporządzenia konieczne są także bardziej rozległe zmiany w obowiązującym porządku prawnym.
Z własnymi pomysłami na uzdrowienie sytuacji w przedszkolach wystąpił też ZNP. Związkowcy zbierają już podpisy pod obywatelskim projektem ustawy nowelizującej u.s.o. ZNP proponuje, by wychowanie przedszkolne objęte zostało subwencją oświatową. W ten sposób, dzięki środkom z budżetu państwa, na miejsce w przedszkolu mogłoby liczyć każde dziecko. ZNP chce również, by do publicznych placówek można było posyłać już dwu-, a nie jak dotychczas, dopiero trzyletnie dzieci.
Podsumowanie
Obecna sytuacja przedszkoli nie napawa optymizmem. I tak już niewielka liczba placówek, którym rodzice powierzają opiekę nad swoimi dziećmi, może jeszcze ulec zmniejszeniu. Duży w tym udział polskich prawodawców, którzy nie wykazali się należytą starannością podczas opracowywania kolejnych regulacji. Problemy z interpretacją przepisów pokazują wyraźnie, że kwestia pobierania opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową nie została unormowana w sposób przejrzysty.
Pozostaje mieć nadzieję, że prace nad nowelizacjami w tym zakresie są już zaawansowane i niebawem zakres uprawnień samorządów zostanie precyzyjnie dookreślony. W przeciwnym razie problemy z dostępem do przedszkoli mogą stać się poważniejsze niż kiedykolwiek wcześniej. Z drugiej jednak strony wypada przestrzec osoby odpowiedzialne za zmiany w prawie przed zbytnim pośpiechem i apelować o skrupulatność. Nieprecyzyjne regulacje zdążyły już skomplikować sytuację finansową gminnych samorządów, a kosztów kolejnych błędów legislacyjnych gminy mogą nie udźwignąć. Podobnie jak wiele polskich rodzin, dla których posłanie dziecka do przedszkola to bynajmniej nie kaprys.
Tomasz Biegański