Gmina nie może wstrzymać wypłaty dotacji ani ingerować w sposób jej wykorzystania
Gmina nie może wstrzymać wypłaty dotacji ani ingerować w sposób jej wykorzystania
Gminy nierzadko, pragnąc zabezpieczyć swoje interesy finansowe na wypadek gdyby dotowany podmiot uniemożliwiał im kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji, podejmują uchwały, które w istotny sposób naruszają obowiązujący porządek prawny. Jak dalece samorząd może ingerować w sposób wydatkowania środków przekazanych szkole lub przedszkolu w ramach dotacji podmiotowej? Czy może wstrzymać jej wypłatę albo uzależnić kwotę dotacji od faktycznej obecności dziecka w przedszkolu lub szkole? Te i inne wątpliwości sprowadzają się zasadniczo do pytania o zakres kompetencji gmin w realizacji upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o.
Dotacja podmiotowa przysługuje z mocy ustawy
Dotacje, o których mowa w art. 80 i 90 u.s.o., mają charakter szczególny, przysługują wymienionym w tych regulacjach placówkom z mocy samej ustawy. Są to bowiem dotacje podmiotowe – udzielane ustawowo wskazanym podmiotom na dofinansowanie ich działalności bieżącej. Środki wypłacane z budżetu samorządów podlegają szczegółowemu rozliczeniu, a organy stanowiące j.s.t. są zobowiązane do ustalenia, w drodze uchwały, trybu udzielania i rozliczania dotacji, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.
Obliguje je do tego delegacja ustawowa zawarta w art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o. Zobowiązuje ona samorządy do określenia podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o jej udzielenie i w rozliczeniu jej wykorzystania, terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Zakres kompetencji j.s.t. w realizacji tego upoważnienia stanowi przedmiot kontrowersji, o czym świadczą liczne przypadki bezprawnego zaniżania dotacji czy wstrzymywania jej wypłaty. U podstaw tych działań tkwi często mylna interpretacja pojęć, którymi posługuje się ustawodawca, takich jak: „tryb rozliczania”, „tryb udzielania”, oraz „faktyczna liczba uczniów”. Brak zdefiniowania tych pojęć w ustawie nie może jednak prowadzić do dowolnego ich rozumienia – w tym zakresie należy odwołać się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w licznych uchwałach i opiniach regionalnych izb obrachunkowych. Niniejsze omówienie zbiera dotychczasowe ustalenia w tej materii.
Kierunek wykorzystania dotacji nie podlega rozliczeniu
Jednym z najczęstszych przykładów przekraczania granic upoważnienia ustawowego przez samorządy jest ustanawianie sankcji w postaci wstrzymania wypłaty dotacji.
Takie działanie gmin jest nieuprawnione – orzekł WSA w Gdańsku w wyroku z dn. 14.09.2011 r. (sygn. akt I SA/Gd 663/11), potwierdzając tym samym utrwaloną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Sprawa dotyczyła rady miasta S., która w uchwale w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania postanowiła, że wypłatę dotacji wstrzymuje się w przypadku:
1) uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w zakresie prawidłowości przedstawiania informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz o wydatkach bieżących placówki, na które wykorzystano otrzymaną dotację,
2) niezłożenia w terminie comiesięcznej informacji o liczbie uczniów,
3) niezłożenia w terminie comiesięcznej informacji w przedmiocie rozliczenia otrzymanej dotacji za miesiąc poprzedni oraz informacji w przedmiocie rozliczenia z otrzymanej dotacji rocznej,
4) złożenia informacji niezgodnej ze stanem faktycznym.
W uchwale rady przyjęto, że wstrzymana dotacja, w postaci wypłaty zaległych rat miesięcznych, będzie uruchamiana w miesiącu następującym po miesiącu, w którym zostaną usunięte ww. uchybienia. Strona skarżąca zarzuciła radzie miasta naruszenie prawa, wskazując, że jedynym warunkiem nieudzielenia dotacji jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczną placówkę organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Jej zdaniem wprowadzone przez radnych sankcje nie znajdują umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną wydania uchwały.
Stanowisko strony skarżącej podzielił gdański WSA. Sędziowie uznali, że upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego j.s.t. do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Dotacja przyznawana podmiotom wymienionym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania. Ustawodawca nie przewidział instytucji wstrzymania dotacji ani w ustawie o finansach publicznych, ani w ustawie o systemie oświaty. Powyższe oznacza, że kwestie wstrzymania dotacji nie mogą być regulowane przepisami prawa miejscowego – napisano w uzasadnieniu do wyroku.
Sędziowie odnieśli się również do użytych w ustawie pojęć „rozliczanie” i „tryb udzielania i rozliczania”. Zauważyli, że przez pierwsze z nich należy rozumieć czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, zaś przez drugie zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Zdaniem sędziów rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje.
Podobny pogląd wyraził WSA w Kielcach (wyrok z dn. 10.03.2009 r., sygn. akt II SA/Ke 30/09), który stwierdził, że „tryb udzielania ma znaczenie bardziej techniczne i nie może zaś obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych”.
Gmina nie może żądać faktur potwierdzających wydatki
Na temat uprawnień gmin w zakresie kontroli wykorzystania dotacji wielokrotnie wypowiadały się regionalne izby obrachunkowe, prezentując stanowisko identyczne z przytoczoną wyżej wykładnią WSA.
W uchwale podjętej w dn. 18.06.2008 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy podkreśliła, że gmina nie jest upoważniona do szczegółowego ingerowania w sposób wydatkowania dotacji. Brak jest podstaw prawnych do nakładania na podmiot dotowany obowiązku przeznaczenia środków na określone cele, jak również obowiązku przedkładania kserokopii faktur czy list płac potwierdzających dokonane wydatki. Żądanie tych dokumentów jest właściwe dla dotacji celowych, tymczasem w art. 80 i 90 u.s.o. mowa jest o dotacjach podmiotowych.
Analogiczne stanowisko zaprezentowała rzeszowska RIO w uchwale wydanej w dn. 22.03.2011 r. Czytamy w niej, że brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu otrzymującego dotację do comiesięcznego przedstawiania zestawienia faktur (rachunków) i innych dokumentów oraz kserokopii tych dokumentów. Wgląd do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania możliwy jest w toku kontroli wykonywanej przez organ udzielający dotacji, zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. Co zatem leży w kompetencji gminy? Według rzeszowskiej RIO rozliczenie podmiotu dotowanego odnosi się do kwoty przyznanej dotacji i może obejmować w szczególności dane dotyczące liczby uczniów oraz wykorzystania dotacji zgodnie z postanowieniami art. 90 ust. 3d u.s.o.
Nieobecność ucznia nie pomniejsza kwoty dotacji
W cytowanym wyżej wyroku gdańskiego WSA sędziowie podkreślili, że rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja dla przedszkoli i szkół publicznych i niepublicznych przysługuje bowiem na każdego ucznia. Co więc w sytuacji, kiedy uczeń jest nieobecny w szkole (przedszkolu) przez dłuższy czas, np. miesiąc? Czy taka absencja uzasadnia pomniejszenie kwoty dotacji?
Stanowisko regionalnych izb regionalnych, poparte orzecznictwem, jest w tej materii jednoznaczne. Kwota dotacji jest niezależna od częstotliwości uczęszczania dziecka do przedszkola i nie ulega pomniejszeniu, w odpowiedniej proporcji, o kwoty przysługujące na każdy dzień nieobecności dziecka, ale pod warunkiem, że dziecko nadal pozostaje uczniem przedszkola – wyjaśnia RIO we Wrocławiu w piśmie z dn. 26.11.2010 r. dotyczącym stosowania przepisów o finansach publicznych.
Izba oparła swą interpretację na wykładni NSA wyrażonej w wyroku z dn. 12.05.2010 r. (sygn. akt I OSK 672/10), w którym sędziowie za bezpodstawne uznali uzależnianie kwoty dotacji od faktycznej obecności dziecka w placówce. Uzasadniając ten pogląd, NSA zauważył, że „art. 90 ust. 2b u.s.o. stanowi bowiem, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia. Unormowanie to odnosi się do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w placówce (przedszkolu). Sąd I instancji słusznie uznał, że w czasie krótkotrwałej nieobecności w przedszkolu, np. z powodu choroby, dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki, nie jest bowiem wykreślane z ewidencji i kontynuuje naukę. Powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych, odwołujące się do pojęcia faktycznej liczby uczniów, nie odnosi się do krótkotrwałych nieobecności, tylko porusza problem rozróżnienia rzeczywistej liczby uczniów od planowanej ich liczby, wskazanej przez placówkę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji”.
Małgorzata Tabaszewska