WSA: Kurator oświaty musi uzasadnić, dlaczego nie zgadza się na utworzenie zespołu
WSA: Kurator oświaty musi uzasadnić, dlaczego nie zgadza się na utworzenie zespołu
W obecnym stanie prawnym zasadą jest odrębne funkcjonowanie szkoły podstawowej i gimnazjum. Przepis art. 62 ust. 5b u.s.o. dopuszcza jednak, w uzasadnionych przypadkach, możliwość połączenia tych dwóch typów szkół w zespół - warunkiem jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia, od której prawo uzależnia skuteczność decyzji rady gminy w przedmiocie połączenia szkół, powinna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W przeciwnym wypadku może zostać uznana za niezgodną z prawem. Przekonał się o tym małopolski kurator oświaty, którego opinia została uchylona przez krakowski WSA ze względu na "ogólnikowość i lakoniczność jej uzasadnienia" (wyrok WSA w Krakowie z dn. 24.11.2011 r., sygn. akt III SA/Kr 532/11, orzeczenie nieprawomocne).
Stan faktyczny
Rada gminy Ł.N., powołując się na art. 58 i art. 62 ust. 1 u.s.o., podjęła uchwałę w sprawie zamiaru utworzenia zespołu placówek oświatowych – w skład zespołu miały wejść szkoła podstawowa oraz gimnazjum. Zgodnie z obowiązującą procedurą wójt przesłał uchwałę kuratorowi oświaty z prośbą o jej pozytywne zaopiniowanie, a w osobnym piśmie wskazał szereg przesłanek natury organizacyjnej i ekonomicznej przemawiających za utworzeniem zespołu, takich jak: racjonalizacja wykorzystania bazy oświatowej (obie placówki znajdują się w tym samym budynku, każda z nich ma swoje sale, korytarze, sanitariaty, wspólna dla obu jest jedynie hala sportowa), ułatwienie zarządzania placówkami (jednoosobowe, sprawniejsze kierownictwo zamiast dwóch dyrektorów), lepsze wykorzystanie kadry pedagogicznej i nieznaczna redukcja etatów. Wójt zapewnił, że zespół efektywniej wykorzysta środki finansowe przeznaczone na remonty i modernizacje oraz bazę lokalową, sprzęt techniczny i pomoce dydaktyczne (m.in. salę gimnastyczną, korekcyjną, bibliotekę, multimedia). Dodał też, że utworzenie zespołu nie spowoduje większych zmian dla uczniów i ich rodziców.
Kurator oświaty nie podzielił argumentacji wójta i negatywnie zaopiniował zamiar utworzenia zespołu. Uznał, że przeszkodą w połączeniu placówek jest nowa podstawa programowa, która wprowadziła zmiany pomiędzy poszczególnymi etapami edukacyjnymi. Kształcenie ogólne w szkole podstawowej jest odmienne od kształcenia ogólnego dla gimnazjów, z kolei kształcenie ogólne na III i IV etapie edukacyjnym (gimnazjum i szkoła ponadgimnazjalna) tworzy programowo spójną całość. Zdaniem kuratora łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum nie sprzyja realizacji powiązanej programowo podstawy programowej gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej.
Rada gminy wniosła skargę na powyższą opinię, w której zarzuciła kuratorowi naruszenie art. 62 ust. 1 u.s.o. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż utworzenie zespołu będzie utrudniało realizowanie podstawy programowej gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej, albowiem każda ze szkół realizuje osobne treści programowe. Zdaniem rady kurator powinien był odnieść się do argumentów natury organizacyjnej, logistycznej i ekonomicznej, a nie uczynił tego.
Kurator oświaty podtrzymał swoje stanowisko, stwierdzając, że wzmacnianie związków pomiędzy szkołą podstawową a gimnazjum przez łączenie ich w zespół nie sprzyjałoby realizacji jednolitej podstawy programowej na III i IV etapie edukacyjnym. Wniósł tym samym o oddalenie skargi.
WSA: Opina musi odnosić się do stanu faktycznego
WSA po kontroli zaskarżonej, negatywnej opinii kuratora oświaty doszedł do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do samego charakteru prawnego instytucji „pozytywnej opinii kuratora”, od której uzyskania u.s.o. uzależnia skuteczność decyzji rady gminy w przedmiocie połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum. Zdaniem sędziów, przepis art. 62 ust. 5b u.s.o., będący podstawą prawną wydania opinii, przyznaje kuratorowi kompetencję do działania, a więc stanowi dla niego uprawnienie i jednocześnie obowiązek działania. W świetle tego przepisu opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący. Opinię kuratora należy utożsamić z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 u.s.o.).
Jak zauważyli sędziowie, przepisy u.s.o. nie precyzują formy, w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że kurator jest zwolniony od zawarcia w uzasadnieniu do opinii argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie.
Zaskarżona opinia nie spełnia tego wymogu – argumentacja kuratora ma charakter ogólny i nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. Kurator odwołał się w niej jedynie do idei reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej i stwierdził, że jego zdaniem wynika z nich, iż łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest niezasadne. Nie odniósł się ani do stanu faktycznego sprawy, ani do argumentów merytorycznych i ekonomiczno-organizacyjnych powoływanych przez wójta. Nie wykazał też, że utworzenie zespołu wpłynie negatywnie na realizację podstawy programowej.
Zdaniem WSA „opinia w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc określoną, prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną”.
Małgorzata Tabaszewska