NIK: gminy nie wykorzystują środków na pomoc materialną dla uczniów
NIK: gminy nie wykorzystują środków na pomoc materialną dla uczniów
Co roku na pomoc materialną dla uczniów państwo przeznacza około 500 mln zł. Nie wiadomo jednak, czy pieniądze te trafiają do wszystkich potrzebujących uczniów - alarmuje Najwyższa Izba Kontroli. Gminy nie radzą sobie z pełnym wykorzystaniem środków przeznaczonych na wspieranie uczniów, a ministerstwo edukacji nie bada, jak wydatkowane są dotacje na pomoc materialną - to główne wnioski z kontroli przeprowadzonej przez NIK (nr P/10/074).
Kontrola pn. „Wykorzystanie środków publicznych na pomoc materialną dla uczniów” objęła lata 2009–2011 (I kwartał). Kontrolerzy NIK zbadali działalność ministerstwa edukacji, 19 gmin i 52 szkół. Na każdym ze szczebli odpowiedzialnych za podział i dystrybucję środków budżetowych dopatrzono się nieprawidłowości. Ale by obraz nie był zupełnie ciemny, dodajmy: są też i dobre praktyki, które NIK ocenia bardzo pozytywnie. Najpierw jednak o tym, co wymaga zmiany.
MEN nie monitoruje, jak wydawane są pieniądze
Brak systematycznego analizowania i oceniania skuteczności stosowanych procedur i przepisów prawnych w zakresie pomocy materialnej dla uczniów – to według NIK główna wada całego systemu. Jak ustalono, w 2009 r. do budżetu wróciło 9% środków przeznaczonych na pomoc materialną, w 2010 r. było jeszcze gorzej – odsetek niewykorzystanych pieniędzy sięgnął 16%. Najsłabiej samorządy radziły sobie z rozdysponowaniem pieniędzy z Rządowego Programu „Wyprawka szkolna”, przeznaczonych na zakup podręczników dla najuboższych dzieci. W 2009 r. do budżetu wróciło prawie 30% środków, a w roku 2010 już ponad 38%.
Skąd bierze się tak słaby poziom wykorzystania środków i dlaczego pomoc nie zawsze trafia do najbardziej potrzebujących? Po części z braku kontroli nad ich wydawaniem. Resort edukacji nie monitoruje ani stopnia, ani efektywności wykorzystania środków, ponieważ nie wymagają tego od niego przepisy. Tymczasem zdaniem NIK bez analizy i oceny skuteczności funkcjonowania systemu udzielania pomocy, w tym oceny funkcjonującego algorytmu podziału środków budżetowych, niemożliwe jest efektywne zaspokajanie potrzeb uczniów i wyrównywanie szans edukacyjnych. NIK oczekuje, że resort edukacji podejmie konieczną inicjatywę legislacyjną, by zmienić obecny stan rzeczy.
W dalszej części sprawozdania NIK krytycznie odniósł się też do działań resortu edukacji mających na celu zwiększenie wykorzystania przez gminy w poszczególnych województwach dotacji na pomoc materialną dla uczniów, w tym na program rządowy „Wyprawka szkolna”. Działania te oceniono jako nieskuteczne.
Gminy nie prowadzą rozpoznania potrzeb uczniów
Malejące z roku na rok lub niepełne wykorzystanie corocznych dotacji budżetowych ma, zdaniem NIK, swoje źródło w braku rzetelnego rozpoznania potrzeb uczniów ubiegających się o stypendia szkolne. Aż 11 spośród kontrolowanych gmin (58%) nie podjęło takiego wysiłku. Samorządy nie badają, w jakiej sytuacji znajduje się uczeń wnioskujący o pomoc i jakiego rodzaju świadczenie najlepiej odpowiadałoby jego potrzebom. Zamiast zróżnicować pomoc w zależności od indywidualnych potrzeb ucznia, idą na „łatwiznę” i wypłacają stypendia wyłącznie w formie świadczeń pieniężnych. Zrobiło tak 7 gmin (37%), naruszając tym samym art. 90d ust. 5 u.s.o. Przepis ten stanowi, że stypendium szkolne może być udzielone w formie świadczenia pieniężnego jedynie w przypadku, jeżeli organ je przyznający uzna, że udzielenie pomocy w innej formie nie jest możliwe. Przez inną formę należy tu rozumieć np. całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału uczniów w zajęciach edukacyjnych, wykraczających poza zajęcia realizowane w ramach planu nauczania, w tym realizowanych poza szkołą, oraz pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakup podręczników.
Samorządy wyjątkowo słabo radzą sobie ze wspieraniem edukacji uczniów zdolnych. Jedynie 58% skontrolowanych gmin wywiązało się z tego obowiązku, zapewniając w swoich budżetach kwoty na stypendia motywacyjne (za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe). W pozostałych gminach nie planowano i nie wydatkowano środków na stypendia motywacyjne, co naruszało art. 90b ust. 2 u.s.o. W części szkół doszło także załamania zasady określonej w art. 90g ust. 1 u.s.o., bowiem stypendia nie były udzielane przez szkołę, a przez organ prowadzący na wniosek szkoły.
Wiele gmin stosowało niezgodne z u.s.o. zasady udzielania stypendiów i zasiłków szkolnych. Do najczęstszych nieprawidłowości należało: wstrzymywanie wypłaty stypendium w przypadku niskiej frekwencji ucznia, stosowanie innych kryteriów pierwszeństwa niż miesięczna wysokość dochodu na osobę, uzależnienie przyznania stypendium od dołączenia przez wnioskodawcę opinii dyrektora szkoły lub od przedłożenia dokumentów potwierdzających dokonanie wydatków na cele edukacyjne. Tego rodzaju niezgodne z obowiązującymi przepisami praktyki kontrolerzy NIK napotkali w 6 gminach (28%).
Do rzadkości nie należało także wydawanie decyzji administracyjnych w sprawie udzielania pomocy w formie stypendiów i zasiłków szkolnych z naruszeniem k.p.a. Nieprawidłowości tego typu odnotowano w przypadku 13 gmin (68%). Zaniedbania polegały przede wszystkim na przekraczaniu ustawowych terminów na załatwienie sprawy i niewywiązywaniu się z obowiązku zawiadomienia strony o nieterminowym załatwieniu sprawy. Zdaniem NIK świadczy to o nieskutecznej kontroli wewnętrznej.
W dwóch gminach (11%) zaniżano miesięczną wysokość przyznanych stypendiów szkolnych, tłumacząc to brakiem wystarczających środków w budżecie gminy. NIK przypomina, że przyznawanie i wypłacanie stypendiów szkolnych w kwotach poniżej ustawowego minimum stanowi naruszenie art. 90d ust. 9 u.s.o.
Brakiem środków w budżecie niektóre gminy tłumaczyły także naruszenie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych polegające na nie zapewnieniu środków własnych lub zapewnieniu ich udziału w części mniejszej niż wymagane 20%. Po części jednak odpowiedzialność za nieprawidłowe działania gmin ponosi resort edukacji, który przekazał samorządom błędną interpretację wskazanego przepisu. Znalazła się ona w piśmie z dn. 23.07.2010 r., skierowanym do wojewodów, kuratorów oświaty oraz organów j.s.t. MEN poinformował w nim, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych (z dniem 1 stycznia 2010 r.) nie powinno powodować zmian w zakresie dotowania stypendiów i zasiłków uczniowskich, polegających na ponoszeniu przez gminy co najmniej 20% kosztów realizacji tego zadania. Tymczasem wskazana regulacja wyraźnie stanowi – potwierdził to również MF w piśmie z dn. 24.05.2010 r. – że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Na konsekwencje nie trzeba było długo czekać: cztery gminy (21%) postąpiły zgodnie ze stanowiskiem MEN, nie zapewniając wkładu własnego w wymaganej wysokości. Co więcej, gminy te nie zwróciły do budżetu państwa nadmiernie pobranych kwot dotacji celowej, co z kolei narusza art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych i zgodnie z art. 9 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych narusza również dyscyplinę finansów publicznych.
Uchybienia, choć tu już stosunkowo rzadko, zdarzają się także na etapie rozpatrywania wniosków o pomoc. NIK zwrócił uwagę na nierzetelność w rozpatrywaniu wniosków o stypendium szkolne w przypadku dwóch gmin. Niestaranność ta skończyła się uchyleniem decyzji administracyjnych w sprawie przyznania pomocy przez organy odwoławcze.
Szkoły nie występują o środki na stypendia motywacyjne
Od błędów i niedociągnięć nie jest również wolna działalność szkół, ostatniego ogniwa w systemie pomocy materialnej. Skalę problemu, z jakim mamy tu do czynienia, odzwierciedlają wnioski płynące z analizy statutów kontrolowanych szkół. Okazało się, że w 22 szkołach (42%) w statutach nie uwzględniono rodzajów i form pomocy materialnej dla uczniów, określonych w u.s.o., co jest niezgodne z przepisami w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół.
Do równie często spotykanych zaniedbań należało niewystępowanie do organów prowadzących szkoły o środki finansowe na stypendia o charakterze motywacyjnym. Dotyczy to aż 42% szkół (22) – w konsekwencji uniemożliwiły one swoim uczniom skorzystanie z prawa do pomocy materialnej w formie stypendiów za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe.
Inne nieprawidłowości związane z udzielaniem stypendiów motywacyjnych to najogólniej rzecz ujmując nieprzestrzeganie ustawowych zasad ich udzielania. NIK wymienia tu nieprawidłowe powoływanie komisji stypendialnych i nieprzestrzeganie zasady udzielania stypendium tylko raz w semestrze (aż 83% szkół), a także wypłacanie stypendiów motywacyjnych absolwentom szkół (7% szkół).
Dobre praktyki i rekomendacje NIK
Kontrola NIK ujawniła nie tylko błędy i nieprawidłowości gmin czy szkół, ale także dobre praktyki, które mogą służyć za przykład innym placówkom oświatowym. Pozytywnie oceniono udzielanie wsparcia materialnego w różnych formach także uczniom, którzy nie spełniali ustawowego kryterium dochodowego (351 zł miesięcznie na osobę w rodzinie). Na taki gest zdobyło się wiele, bo 21 szkół (40%) – zdaniem dyrektorów tych szkół uczniowie ci znajdowali się w trudnej sytuacji materialnej. Środki na pomoc pochodziły m.in. od rodziców, organizacji pozarządowych i Kościoła Katolickiego.
Niemniej jednak bez zmian system pomocy materialnej nadal będzie nieszczelny i mało efektywny. NIK, powołując się na rady ekspertów – naukowców i praktyków – rekomenduje podjęcie działań w takich sferach, jak:
1) systematyczne monitorowanie oraz dokonywanie analiz i ocen skuteczności udzielanej pomocy materialnej dla uczniów, w tym funkcjonowania algorytmu podziału środków budżetowych dla gmin na tę pomoc,
2) wdrożenie procedur zapewniających pełne wykorzystanie przez beneficjentów środków przeznaczonych na pomoc materialną dla uczniów,
3) uregulowanie kwestii organizowania w szkołach dodatkowych zajęć edukacyjnych dla uczniów uprawnionych do korzystania z pomocy materialnej w formie stypendiów szkolnych,
4) dostosowanie regulaminów przyznawania pomocy materialnej dla uczniów w gminach do przepisów ustawy o systemie oświaty.
Małgorzata Tabaszewska