Czy trzeba opracować nowe procedury kontroli zarządczej?
Czy trzeba opracować nowe procedury kontroli zarządczej?
Czy zastąpienie pojęcia "kontrola finansowa" pojęciem "kontroli zarządczej" w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. zobowiązuje przedszkola do opracowania nowych procedur kontrolnych?
Odpowiedź
Dyrektor jest zobowiązany do stworzenia systemu kontroli zarządczej w przedszkolu, lecz system ten może wykorzystywać wiele procedur już w przedszkolu funkcjonujących w ramach systemu kontroli finansowej.
Kontrola zarządcza jako nowe pojęcie w polskim systemie prawnym pojawiło się wraz z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. rozdziału 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240), pociągając za sobą konieczność wprowadzenia nowego sposobu kontroli w jednostkach sektora finansów publicznych. Ten termin wejścia w życie wspomnianego rozdziału 6 ustawy o finansach publicznych ustalony został poprzez treść art. 123 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U.. Nr 157, poz. 1241). Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o finansach kontrola zarządcza rozumiana jest jako ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Kontrola zarządcza jest więc jednym z narzędzi zarządzania jednostką organizacyjną, mając za zadanie dostarczenie zarządzającemu nią podmiotowi informacji na temat jakości funkcjonowania jednostki, i ewentualnie określić elementy wymagające korekty.
Najistotniejszym elementem odróżniającym kontrolę zarządczą od kontroli finansowej jest system wyznaczania celów i zadań jednostki, a następnie monitorowanie stopnia ich realizacji. Kontroli zarządczej nie można utożsamiać i ograniczać do czynności kontrolnych wykonywanych przez pracowników komórek kontroli, mimo że takie podejście bywa łączone z pojęciem „kontroli”. Kontrola zarządcza jest bowiem systemem bardziej złożonym, który ma za zadanie sprawić, że samorządowa jednostka organizacyjna (przez którą rozumiemy także samorządową szkołę) osiągnie cele przed nią postawione.
Definicja kontroli zarządczej zawarta w art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że kontrola zarządcza prowadzona jest w jednostkach sektora finansów publicznych, do których, zgodnie z art. 9 tej ustawy, zaliczamy:
-
organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
- jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
-
jednostki budżetowe;
- samorządowe zakłady budżetowe;
-
agencje wykonawcze;
- instytucje gospodarki budżetowej;
-
państwowe fundusze celowe;
- Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
-
Narodowy Fundusz Zdrowia;
- samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
-
uczelnie publiczne;
- Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
-
państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe;
- inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego.
Przytoczony wyżej katalog wprost więc wymienia jednostki budżetowe i zakłady budżetowe wśród jednostek sektora finansów publicznych, a właśnie w tych formach organizacyjno-prawnych prowadzone są przedszkola, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
Zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:
-
zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
- skuteczności i efektywności działania;
-
wiarygodności sprawozdań;
- ochrony zasobów;
-
przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
- efektywności i skuteczności przepływu informacji;
-
zarządzania ryzykiem.
Stosownie do listy celów opracowane zostały standardy kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych, określające podstawowe wymagania odnoszące się do kontroli zarządczej, stanowiące załącznik do komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz.Urz.MF. z 2009 r. Nr 15, poz. 84).
Standardy zostały przedstawione w pięciu grupach odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej:
1) środowisko wewnętrzne,
2) cele i zarządzanie ryzykiem,
3) mechanizmy kontroli,
4) informacja i komunikacja,
5) monitorowanie i ocena.
W każdej z tych grup standardy zalecają utworzenie pewnych procedur, które razem utworzą system kontroli zarządczej w przedszkolu. Przykładowo w ramach środowiska wewnętrznego jest to kodeks etyki pracowników przedszkola (obejmujący zarówno nauczycieli jak i pracowników niepedagogicznych), czy też procedury naboru nowych pracowników. W większości wypadków procedury takie już w przedszkolach funkcjonują, stąd też nie ma potrzeby ich opracowywania od początku, co najwyżej należy je dostosować do wymagań standardów. W przedszkolach istnieją również procedury dotyczące kontroli przepływu środków finansowych – procedury audytu i kontroli finansowej, które również stanowią obecnie element systemu kontroli zarządczej. Można więc stwierdzić, że kontrola zarządcza co do zasady jest pojęciem szerszym, obejmującym większy zakres działań kontrolnych niż kontrola finansowa, która obecnie jest jedynie częścią składową kontroli zarządczej. Pociąga to za sobą konieczność opracowania procedur dotychczas w przedszkolu nie funkcjonujących, jak procedura wyznaczania celów na rok następny, procedura monitorowania stopnia ich realizacji, rejestr ryzyk itd. Niezależnie czy będą te procedury ujęte w ramy jednego regulaminu kontroli zarządczej, czy też będą funkcjonowały jako odrębne regulaminy, dyrektor przedszkola ma obowiązek ich przyjęcia. Jest to tym istotniejsze z punktu widzenia dyrektora, że ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, ze zm.) uznaje niedopełnienie obowiązków związanych z realizacją systemu kontroli zarządczej za naruszenie dyscypliny finansów. Przesądza o tym szereg przepisów ustawy, wśród których można wymienić:
-
art. 5 ust. 2, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do uszczuplenia wpływów należnych Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innej jednostce sektora finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej,
-
art. 11 ust. 2, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów jest dopuszczenie przez kierownika jednostki do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej,
-
art. 16 ust. 2, według którego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej,
-
art. 17a ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 1, gdzie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy koncesji z koncesjonariuszem, który nie został wybrany zgodnie z przepisami o koncesji na roboty budowlane lub usługi, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej.
-
art. 17a ust. 5 w związku z ust. 2, gdzie naruszeniem dyscypliny finansów jest zawarcie, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, umowy koncesji:
a) bez zachowania formy pisemnej;
b) z pominięciem terminu, w jakim może ona być zawarta, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi;
c) na czas dłuższy niż określony w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi;
d) przed ogłoszeniem orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej z wyłączeniem przypadku dopuszczonego w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi.
-
art. 17a ust. 5 w związku z ust. 3, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest odwołanie postępowania o zawarcie umowy koncesji z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej.
Katalog kar za naruszenie dyscypliny finansów zawiera art. 31 ustawy o odpowiedzialności (...), i należy do nich:
– upomnienie;
– nagana;
– kara pieniężna;
– zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.
Michał Łyszczarz
specjalista z zakresu prawa oświatowego
Chcesz się dowiedzieć więcej na temat kontroli zarządczej? Pobierz e-book.
► Czy kontrolę zarządczą można utożsamiać z kontrolą finansową?
► Jaki jest pożądany ostateczny kształt kontroli zarządczej w jednostce?
► Jakie zalecenia zostały sformułowane w standardach kontroli zarządczej?
► Jak stworzyć regulamin kontroli zarządczej?
